常紀文解讀新安法亮點(上):一部符合實際需要的新安法

單位:蒲白礦業作者:管理員發布時間:2014-09-17 點擊數:24737

修改後的安全生産法(以下簡稱新安法),由原來的97條變爲114條,增加了17條。從結構、內容來看,新安法符合國際安全生産立法的最新發展趨勢,平衡了各方面的利益,體現了中國安全生産問題的實際;從幅度上看,修改涉及70多個條款,修改幅度之大,已經達到修訂的水平,這既說明了安全生産形勢的變化之大和要求之高,也說明了全國人大常委會對安全生産法修改的重視。

 

 

  變化 立法定位和規範模式



  ()立法定位有轉型



  此次修改,把很多條款裏的安全生産管理改爲安全生産工作,如第1條把爲了加強安全生産監督管理……制定本法修改爲爲了加強安全生産工作……制定本法”;3條把安全生産管理,堅持……的方針修改爲安全生産工作應當以人爲本,堅持安全發展,堅持……方針。可以看出,由規範安全生産監督管理到規範安全生産工作轉變,使新安法的立法定位由安全生産管理類法律轉型爲適用于安全生産各方面的綜合性、基礎性法律。

  新安法規定的綜合性和基礎性條款增多,可以爲其他安全生産法律所引用,起指導和拾遺補缺的作用。同時,新安法的一些基礎性規定以及科技、經濟、監管方面的規定,可以爲其他安全生産法律的修改提供立法基礎。

  作爲一部基礎性法律,對于專門法律有特別規定的,應當適用專門法的規定。爲此,新安法在第2條擴大了適用特別法規定的範圍,由消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全擴展到了核與輻射安全及特種設備安全。

  以上轉型,使新安法的統一性和統籌性更加明顯。總的來看,新安法的調整機制和方法以行政法律機制爲主,其仍然屬于行政法。因爲其具有公益性,兼有一些社會法的制度和機制,如對工會作用、勞動權益保障做出了一些規定,所以又可把其納入社會法之中。

 

  ()規範模式有升級



  此次修改,把多處安全生産管理改爲了安全生産工作,看似簡單的文字修改,實際上意味著規範模式的大調整,即該法由傳統的命令加控制式的管控法升級爲管理和自主相結合的共治法。具體表現爲以下兩個方面:

  一是建立多方參與的共治機制。如第3條增加了強化和落實生産經營單位的主體責任,建立生産經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制的規定,消除了以前過分重視行政監管的弊端,發揮了各方的積極作用,體現了國家治理體系現代化下安全生産共治的要求。

  二是充實了第3從業人員的安全生産權利和義務,設置了協會組織的權利義務,引進了安全生産責任保險等制度,如增設的第12條規定:有關協會組織依照法律、行政法規和章程,爲生産經營單位提供安全生産方面的信息、培訓等服務,發揮自律作用,促進生産經營單位加強安全生産管理。13條規定:依法設立的爲安全生産提供技術、管理服務的機構,依照法律、行政法規和執業准則,接受生産經營單位的委托爲其安全生産工作提供技術、管理服務。生産經營單位委托前款規定的機構提供安全生産技術、管理服務的,保證安全生産的責任仍由本單位負責。”“章程自律執業准則的措辭,創新了對安全生産主體架構的設計,在精簡行政許可的新形勢下,爲如何加強安全生産管理指明了方向。

 

  變化 立法理念和工作思路

 

  ()立法理念有創新

 

  此次修改,把第1爲了加強安全生産監督管理,防止和減少生産安全事故,保障人民群衆生命和財産安全,促進經濟發展,制定本法修改爲爲了加強安全生産工作,防止和減少生産安全事故,保障人民群衆生命和財産安全,促進經濟社會持續健康發展,制定本法

  可以看出,修改理順了安全生産與經濟社會發展的關系。修改前的安全生産法,雖然把防止和減少生産安全事故保障人民群衆生命和財産安全促進經濟發展作爲並列的立法目的,但是把促進經濟發展作爲落腳點,可見經濟發展高于安全生産,這是不符合以人爲本的時代要求和法治的基本要義的。新安法把促進經濟發展修改爲促進經濟社會持續健康發展,就克服了這一問題,因爲安全生産屬于社會健康發展的問題。

  安法第3條的修改增加了安全生産工作應當以人爲本的規定,就使立法理念得以提升,更加科學、更加人性,體現了民本性和民生性。立法理念的修改,會對基本方針、主要制度、法律責任的提升和發展起重要的指導作用。

 

  ()工作思路清晰化

 

  此次修改,借鑒了《職業病防治法》的做法,更加注重安全生産工作的全面性、系統性和理性問題,明確了安全生産工作的路線、方針、主體、方式、方法。

  新安法第3條規定:安全生産工作應當以人爲本,堅持安全發展,堅持安全第一、預防爲主、綜合治理的方針,強化和落實生産經營單位的主體責任,建立生産經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。

  可以看出,安全生産工作應當以人爲本是工作的基本原則,安全發展是工作的基本戰略要求,安全第一、預防爲主、綜合治理是工作的基本方針,生産經營單位的主體責任是工作的基本重心,生産經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督是工作的主體、方式和方法觀。

  可見,修改後的規定,工作思路更廣闊,主體更多元化,手段更加具有綜合性,方式方法更加注重層次性和銜接性。

 

  變化 基礎工作與主體責任

 

  ()基礎工作有加強

 

  安全生産必須加強基礎工作。新安法特別注重基礎工作,主要表現如下:

  一是增設規定推進安全生産標准化建設,提高安全生産水平,增設規定生産經營單位應當建立健全生産安全事故隱患排查治理制度,采取技術、管理措施,及時發現並消除事故隱患,使標准化和隱患排查與治理成爲全面改進安全生産工作的重要基礎工作;要求縣級以上地方人民政府建立健全重大事故隱患治理督辦制度。

  二是在十八屆三中全會決定的基礎上,對鄉鎮政府的安全生産角色進行了定位,夯實了安全生産監管的基礎。如該法規定:鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機關應當按照職責,加強對本行政區域內生産經營單位安全生産狀況的監督檢查,協助上級人民政府有關部門依法履行安全生産監督管理職責。爲了發揮鄉鎮監管的作用,下一步應當大力加強鄉鎮的監管隊伍和監管能力建設。

  三是將組織制定並實施本單位安全生産教育和培訓計劃納入生産經營單位主要負責人的安全生産工作職責範圍,使培訓這項安全生産基礎工作具有責任基礎。同時,新安法還將了解事故應急處理措施,知悉自身在安全生産方面的權利和義務納入從業人員安全生産培訓的內容,要求生産經營單位建立安全生産教育和培訓檔案,如實記錄安全生産培訓的時間、內容、參加人員以及考核結果等信息。

  四是發揮注冊安全工程師的專業作用,要求危險物品的生産、儲存單位以及礦山、金屬冶煉單位等高危和事故多發單位配備注冊安全工程師從事安全生産管理工作,鼓勵其他生産經營單位聘用注冊安全工程師。

 

  ()主體責任的規定更加廣泛、嚴格

 

  企業主體責任的落實是安全生産工作的關鍵。新安法在企業的主體責任方面作出了如下調整和創新:

  一是規定了企業內安全生産責任的考核機制,如生産經營單位的安全生産責任制應當明確各崗位的責任人員、責任範圍和考核標准等內容。生産經營單位應當建立相應的機制,加強對安全生産責任制落實情況的監督考核,保證安全生産責任制的落實。該規定防止了很多企業安全生産責任制虛化的現象,使責任制得以實在化。

  二是規定了生産經營單位安全生産費用的提取和使用要求,要求據實列支、專款專用。

  三是安全生産機構和人員的配備和職責規定更加嚴格。新安法在以前規定的基礎上,結合實際需要,要求經常發生事故的道路運輸和金屬冶煉企業,設置安全生産管理機構或者配備專職安全生産管理人員。對于其他生産經營單位,把設置機構或者安全生産管理人員的標准由300人減爲100人,即超過100人的,應當設置安全生産管理機構或者配備專職安全生産管理人員;100人以內的,應當配備專職或者兼職的安全生産管理人員。爲了保障機構和專兼職人員充分發揮作用,該法修改時還專設一條,規定七項職責,其中包括制止和糾正違章指揮、強令冒險作業、違反操作規程的行爲督促落實本單位安全生産整改措施等實際的權利。爲了保障他們的發言權和適當的幹預權,該法還針對企業增設了幾條義務性的規定,即企業作出涉及安全生産的決策時,應當聽取安全生産管理機構和管理人員意見;對于安全生産管理人員上報的安全問題,企業有關負責人應當立即處理,檢查及處理情況應當如實記錄在案;企業有關負責人不立即處理上報的重大事故隱患的,安全生産管理部門有權向行政監管部門報告;企業不得因安全生産管理人員依法履職而降低其工資、福利等待遇,更不得解除與其訂立的勞動合同。這些規定有利于切實保障從業人員的生命安全和身體健康。不依法履行職責的安全生産管理人員,新安法規定了限制改正等處罰;發生安全生産事故的單位,暫停或者撤銷其安全生産管理人員與安全生産有關的資格,構成犯罪的,將依法追究刑事責任。

  四是對一些主體提出了新的行爲或者能力要求。如在原來的基礎上,要求道路運輸和金屬冶煉單位的負責人和安全生産管理人員,也要經過安全生産監管部門組織的安全生産知識和管理能力考核;對金屬冶煉建設項目和裝卸危險物品的建設項目,要求進行安全評價和安全設施設計,並報審批;把涉及人身安全、危險系數較大的海洋石油開采特種設備和礦山井下特種設備也納入需要特殊管理的設備的範圍;與《勞動合同法》相銜接,規定了對勞務派遣人員和實習人員的安全生産培訓義務,明確了勞務派遣方與使用方、學校與實習單位之間的培訓責任分配,還特別規定勞務派遣人員享有與從業人員同等的安全生産權利和義務。

  五是進一步明確了承發包方的安全生産責任,要求生産經營單位對承包單位、承租單位的安全生産工作統一協調、管理,定期進行安全檢查,發現問題的,應當及時督促整改。

  上述做法,使得新安法的主體責任規定具有實操性。

 

  (國務院發展研究中心資源與環境政策研究所 常紀文)